Czy Polska wykorzystuje fundusze UE lepiej niż inne kraje?

Jak mierzyć, czy Polska wykorzystuje fundusze UE lepiej niż inne kraje?

Co to znaczy „lepiej wykorzystywać fundusze UE”?

Samo pojęcie „lepszego wykorzystania” środków unijnych jest wielowymiarowe. Nie sprowadza się wyłącznie do szybkiego wydawania pieniędzy. Z punktu widzenia ekonomistów, instytucji UE i samych beneficjentów można wyróżnić kilka podstawowych kryteriów oceny:

• Poziom wykorzystania alokacji – jaki procent przyznanych Polsce środków został faktycznie zakontraktowany i rozliczony.
• Skuteczność – na ile projekty osiągają zakładane wskaźniki (np. liczba nowych miejsc pracy, długość wybudowanych dróg, liczba przeszkolonych osób).
• Efektywność – czy cele osiąga się relatywnie niskim kosztem, bez zbędnej biurokracji i przerostu kosztów zarządzania.
• Jakość projektów – trwałość rezultatów, wpływ na rozwój regionów, innowacyjność, oddziaływanie na sektor prywatny.
• Przejrzystość i uczciwość – poziom nadużyć, konfliktów interesów, korekt finansowych nakładanych przez Komisję Europejską.

Dopiero zestawienie tych elementów pozwala porównać, czy Polska wykorzystuje fundusze UE lepiej lub gorzej niż inni. W niektórych kategoriach Polska jest w czołówce, w innych – średniakiem, a w kilku obszarach wypada słabiej niż otoczenie.

Źródła danych i ograniczenia porównań między państwami

Do porównań między krajami UE wykorzystuje się głównie oficjalne dane Komisji Europejskiej, raporty Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, analizy OECD, a także krajowe dokumenty monitorujące. W przypadku polityki spójności kluczowe są:

• tabele realizacji programów operacyjnych publikowane przez KE,
• roczne i końcowe raporty z wdrażania poszczególnych funduszy,
• wskaźniki absorpcji (contracting rate, payment rate).

Porównania nie są jednak idealne. Kraje różnią się strukturą gospodarki, poziomem rozwoju regionów, siłą administracji, a nawet podejściem do ryzyka. Państwa takie jak Polska, Rumunia czy Grecja są dużymi beneficjentami netto, podczas gdy np. Holandia czy Niemcy więcej wpłacają niż otrzymują i korzystają głównie z wybranych instrumentów. Ocena „kto wykorzystuje lepiej” wymaga więc odniesienia do:

• wielkości przyznanej alokacji,
• poziomu PKB i rozwoju infrastruktury,
• priorytetów polityki krajowej.

Absorpcja funduszy a realny wpływ na rozwój

Kraj, który wyda 100% środków, niekoniecznie wygrywa ranking jakościowy, jeśli pieniądze zostaną skierowane w projekty mało potrzebne lub słabo zaprojektowane. Dla porównania:

• Polska osiąga bardzo wysoki poziom wydatkowania funduszy i niejednokrotnie zamyka perspektywę w pierwszej grupie państw, które rozliczyły niemal całą alokację.
• Niektóre kraje skandynawskie wydają relatywnie mniej w ujęciu procentowym, bo ich alokacja jest mniejsza, a część środków przesuwa się między programami lub zwraca – ale za to projekty są mocno zorientowane na innowacje i transformację gospodarki.

Sensowne porównanie musi więc rozdzielić ilość (wskaźniki absorpcji) od jakości (wpływ na konkurencyjność i spójność społeczną). Polska na tle regionu wyróżnia się bardzo dobrym wynikiem ilościowym, a jakościowo – mocnymi wynikami w infrastrukturze i średnimi w innowacjach.

Jak Polska wypada w liczbach na tle innych państw UE?

Porównanie absorpcji środków w perspektywie 2014–2020

Perspektywa 2014–2020 (z wydłużonym okresem rozliczeń do 2023 r.) jest dobrym punktem odniesienia, ponieważ dane są w większości zamknięte lub bliskie zamknięcia. Przybliżony obraz pozycji Polski na tle wybranych krajów z regionu prezentuje poniższa tabela (dane w uproszczeniu, na podstawie publicznych raportów KE, zaokrąglone):

Kraj	Rozmiar alokacji (orientacyjnie, w relacji do PKB)	Poziom kontraktacji	Poziom płatności/rozliczenia
Polska	Bardzo wysoki	Bardzo wysoki (w czołówce UE)	Bardzo wysoki (blisko pełnego wykorzystania)
Czechy	Wysoki	Wysoki	Średnio-wysoki
Słowacja	Wysoki	Średnio-wysoki	Średni
Węgry	Wysoki	Wysoki, ale z istotnymi korektami	Średni (problemy z zawieszeniami płatności)
Rumunia	Wysoki	Średni	Niższy niż średnia UE
Hiszpania	Średni	Wysoki	Wysoki
Grecja	Wysoki	Bardzo wysoki	Bardzo wysoki

Na tle regionu Polska wypada jako jeden z najsprawniej wydatkujących beneficjentów polityki spójności. Duża liczba projektów została zakontraktowana i rozliczona z wyprzedzeniem, a zagrożenie utratą środków (tzw. zasada n+3) było stosunkowo niewielkie.

Struktura wydatkowania – gdzie Polska kieruje środki

Istotne jest nie tylko to, ile środków wydano, ale także – na co. W perspektywach 2007–2013 oraz 2014–2020 wydatkowanie w Polsce koncentrowało się głównie na:

• Infrastrukturze transportowej – drogi krajowe i wojewódzkie, autostrady, linie kolejowe, centra przesiadkowe.
• Infrastrukturze środowiskowej – kanalizacja, oczyszczalnie ścieków, gospodarka odpadami, systemy zaopatrzenia w wodę.
• Infrastrukturze społecznej – szkoły, przedszkola, szpitale, instytucje kultury.
• Wspieraniu przedsiębiorczości – dotacje inwestycyjne, wsparcie eksportu, pożyczki i poręczenia.
• Kapitał ludzki – szkolenia, aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, wsparcie osób młodych na rynku pracy.

Na tym tle Finlandia, Szwecja czy Dania większy nacisk kładły na:

• badania i rozwój (R&D),
• gospodarkę niskoemisyjną,
• cyfryzację usług publicznych.

Polska wyraźnie nadrabiała infrastrukturę twardą, co przy niższym poziomie rozwoju było racjonalne, choć odbywało się częściowo kosztem projektów stricte badawczo-innowacyjnych.

Pozycja Polski w rankingach wykorzystania funduszy

W raportach porównawczych Polska często plasuje się:

• w pierwszej grupie państw pod względem poziomu absorpcji środków,
• na średniej lub nieco powyżej średniej pozycji pod względem jakości i innowacyjności projektów,
• jako wzór w zakresie mobilizacji administracji do masowego wdrażania projektów infrastrukturalnych.

Jednocześnie pojawiają się sygnały, że w obszarach takich jak digitalizacja usług publicznych, zaawansowane B+R czy transformacja energetyczna tempo postępów mogłoby być szybsze w stosunku do potencjału i skali dostępnych środków.

Mocne strony Polski w korzystaniu z funduszy UE

Doświadczona administracja i rozbudowany system instytucji

Polska od wejścia do UE w 2004 r. zbudowała jeden z najbardziej rozbudowanych systemów zarządzania funduszami w Unii. Instytucje zarządzające (ministerstwa), pośredniczące (urzędy marszałkowskie, agencje rządowe) i wdrażające (np. centra projektów, agencje wykonawcze) dysponują:

• setkami specjalistów z wieloletnim doświadczeniem w przygotowaniu konkursów, ocenie projektów i rozliczaniu dotacji,
• wypracowanymi procedurami i instrukcjami, które – choć często skomplikowane – zapewniają przewidywalność procesu,
• systemami informatycznymi do obsługi wniosków i sprawozdawczości (choć nie są one wolne od wad).

W wielu państwach, które przystąpiły do UE później lub miały mniejszą skalę programów, budowa takich struktur postępowała wolniej. Polska, korzystając z doświadczeń perspektywy 2004–2006, znacząco usprawniła mechanizmy w kolejnych okresach programowania.

Wysoka mobilizacja samorządów i beneficjentów

Samorządy w Polsce bardzo szybko zrozumiały, że bez funduszy UE trudno będzie zrealizować kluczowe inwestycje. W wielu gminach i powiatach powstały wyspecjalizowane zespoły do projektów unijnych, a lokalne władze:

• regularnie monitorują harmonogramy naborów i przygotowują projekty „na półkę”,
• aktywnie korzystają z doradztwa zewnętrznego (firmy konsultingowe, organizacje pozarządowe, uczelnie),
• budują partnerstwa międzygminne i międzysektorowe, co zwiększa szanse na otrzymanie wsparcia.

Efekt jest widoczny w statystykach: z perspektywy funduszy UE Polska ma jedną z najwyższych w UE liczby projektów per capita, zwłaszcza w obszarach infrastruktury lokalnej i rozwoju regionalnego. Wiele miasteczek, które jeszcze kilkanaście lat temu borykały się z zaniedbaną infrastrukturą, dziś może pochwalić się wyremontowanymi drogami, szkołami, oczyszczalniami ścieków czy terenami inwestycyjnymi – i w większości przypadków kluczowym źródłem finansowania była Unia.

Umiejętność wykorzystywania dużych projektów infrastrukturalnych

Polska szczególnie dobrze odnajduje się w projektach:

• o dużej skali,
• wielolatek,
• z wyraźnym efektem materialnym.

Chodzi o drogi ekspresowe, linie kolejowe, modernizacje sieci energetycznych czy duże inwestycje w ochronę środowiska. W porównaniu z wieloma państwami regionu polskie instytucje potrafią skutecznie przygotować i pilotować duże projekty dofinansowane zarówno z funduszy strukturalnych, jak i instrumentów takich jak Connecting Europe Facility (CEF).

Przykładowo rozbudowa sieci dróg ekspresowych S8, S3 czy S7 w znacznym stopniu była możliwa dzięki montażowi finansowemu, w którym unijne środki stanowiły znaczącą część budżetu. Podobnie modernizacja kluczowych linii kolejowych (np. w kierunku Trójmiasta czy na Śląsk) korzystała z mieszanki środków funduszy spójności i krajowych środków uzupełniających.

Relatywnie niski poziom „utraconych” środków

Kolejna mocna strona Polski to relatywnie niskie straty alokacji. W dużym uproszczeniu – mimo gigantycznej puli dostępnych środków, poziom środków niewykorzystanych lub zwróconych do Komisji jest niższy niż w przypadku części innych państw regionu. Dzieje się tak m.in. dlatego, że:

• Polska od lat stosuje mechanizm rezerw projektów – jeśli któryś projekt „wypada” (np. z powodu problemów finansowych), szybko wchodzi kolejny, już przygotowany,
• monitoring postępu wdrażania jest stosunkowo intensywny,
• instytucje zarządzające aktywnie przesuwają środki między osiami priorytetowymi i programami, gdy widać, że w danym obszarze nie uda się zakontraktować pełnej puli.

W praktyce oznacza to, że z każdego „euro” przyznanego Polsce większa część zostaje realnie zainwestowana, a nie przepada z przyczyn administracyjnych.

Słabsze strony i bariery w polskim wykorzystaniu funduszy UE

Nadmierna biurokracja i skomplikowane procedury

Choć rozbudowana administracja to atut, ma też ciemną stronę. System wdrażania funduszy UE w Polsce jest postrzegany jako jeden z bardziej sformalizowanych w Unii. Dla przedsiębiorców, NGO czy małych gmin oznacza to:

• obszerne dokumentacje aplikacyjne,
• liczne załączniki i oświadczenia,
• złożone zasady kwalifikowalności wydatków,
• długie procedury oceny i odwoławcze.

Ograniczona skłonność do ryzyka i innowacji

Schematy wdrażania projektów w Polsce sprzyjają rozwiązaniom sprawdzonym, które łatwo opisać w dokumentacji i rozliczyć. W praktyce oznacza to, że:

• preferowane są inwestycje o jasno mierzalnych efektach (kilometry dróg, liczba wybudowanych obiektów),
• projekty badawczo-rozwojowe, pilotaże czy przedsięwzięcia o wyższym ryzyku częściej odpadają na etapie oceny,
• instytucje wdrażające unikają nietypowych konstrukcji finansowych i organizacyjnych, bo trudniej je audytować.

Ryzyko polityczne i wizerunkowe także ma znaczenie. Samorząd, który zbuduje drogę, ma namacalny efekt i niewielkie pole do zarzutów. Projekt innowacyjny może zakończyć się niepowodzeniem – nawet jeśli z perspektywy rozwoju to naturalna część procesu. Dlatego część potencjału funduszy w obszarze nowoczesnych technologii, transformacji energetycznej czy nowych modeli usług publicznych pozostaje niewykorzystana.

Nierówności regionalne w kompetencjach i dostępie do wsparcia

Choć statystyki ogólnokrajowe wyglądają dobrze, na poziomie regionów obraz jest bardziej zróżnicowany. Silniejsze województwa, z dużymi miastami i uczelniami, dysponują:

• lepiej przygotowanymi kadrami w urzędach i jednostkach podległych,
• szeroką ofertą doradztwa (firmy konsultingowe, klastry, instytucje otoczenia biznesu),
• większą liczbą podmiotów zdolnych do realizacji złożonych projektów (konsorcja, instytuty badawcze).

Natomiast powiaty peryferyjne czy małe gminy często korzystają z funduszy głównie na podstawowe inwestycje infrastrukturalne. Trudniej im wejść w obszary bardziej zaawansowane – jak cyfryzacja usług, projekty społeczne o szerokim zasięgu czy przedsięwzięcia B+R. Powoduje to, że różnice rozwojowe wewnątrz kraju nie zawsze się zmniejszają, mimo znaczącego napływu środków.

Problemy z trwałością i efektem długoterminowym części projektów

W wielu projektach spełnione są formalne wskaźniki (liczba uczestników, powierzchnia wyremontowanych budynków), natomiast słabszy bywa efekt po kilku latach. Zdarza się, że:

• zmodernizowane obiekty nie mają pełnego finansowania na późniejsze utrzymanie,
• projekty szkoleniowe nie przekładają się na trwałe zatrudnienie uczestników,
• systemy informatyczne tworzone z funduszy nie są ze sobą zintegrowane i po pewnym czasie wymagają kosztownych modyfikacji.

Przykładem może być gmina, która dzięki dotacji wybudowała nowoczesny ośrodek kultury, lecz po zakończeniu projektu ma problem z pokryciem bieżących kosztów. Inwestycja formalnie jest sukcesem absorpcji, ale jej realna wartość rozwojowa stoi pod znakiem zapytania.

Napięcia polityczne i ryzyko warunkowości

W nowej perspektywie finansowej istotne znaczenie ma mechanizm warunkowości praworządności i inne warunki horyzontalne stawiane państwom członkowskim. W przypadku Polski oznaczało to:

• opóźnienia w zatwierdzaniu części programów,
• blokadę wypłat z Krajowego Planu Odbudowy na dłuższy okres,
• konieczność wprowadzania reform i zmian ustawowych jako warunku uruchomienia środków.

Na tle innych państw regionu jest to istotny czynnik ryzyka. Nawet dobrze przygotowany system wdrażania i wysoka zdolność absorpcji niewiele znaczą, jeśli środki z powodów polityczno-prawnych docierają z opóźnieniem. Taka sytuacja utrudnia planowanie inwestycji samorządom i przedsiębiorcom, a część projektów jest przesuwana lub ograniczana.

Porównanie Polski z wybranymi krajami UE pod kątem jakości inwestycji

Inwestycje infrastrukturalne vs. innowacyjne – różne ścieżki rozwoju

Polska, Czechy czy Węgry w pierwszych latach członkostwa postawiły na szybkie nadrabianie zapóźnień infrastrukturalnych. Efektem jest duży skok jakości dróg, kolei, infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Kraje „starej” Unii, jak Niemcy, Holandia czy kraje skandynawskie, większą część środków przesunęły w kierunku:

• inwestycji w innowacje i technologie cyfrowe,
• transformacji energetycznej i efektywności energetycznej,
• rozwiązań poprawiających produktywność (automatyzacja, logistyka, usługi zaawansowane).

Z punktu widzenia długofalowej konkurencyjności to właśnie te „miękkie” i innowacyjne inwestycje przynoszą największy zwrot. Polska dopiero w ostatnich latach zaczęła przesuwać środek ciężkości w tym kierunku, ale nadal odczuwa presję, by domykać podstawowe potrzeby infrastrukturalne w mniej rozwiniętych regionach.

Polska a kraje bałtyckie

Litwa, Łotwa i Estonia dysponują mniejszymi alokacjami, ale często realizują bardziej skonsolidowane, nowatorskie projekty, zwłaszcza w obszarze cyfryzacji i administracji elektronicznej. Estonia jest sztandarowym przykładem:

• większość usług publicznych dostępna jest online,
• projekty cyfrowe są powiązane na poziomie systemowym (wspólne rejestry, identyfikacja elektroniczna),
• fundusze UE wzmacniają istniejący ekosystem innowacyjny.

Polska ma przewagę skali i portfela projektów, ale wciąż nie dorównuje krajom bałtyckim pod względem spójności i cyfrowej dojrzałości usług publicznych. Wiele rozwiązań jest wdrażanych sektorowo, bez pełnej interoperacyjności, co ogranicza efekty synergii.

Polska a kraje południa Europy

Hiszpania, Portugalia czy Grecja również korzystały ze znaczącego wsparcia polityki spójności. W tych krajach częściej jednak pojawiały się:

• problemy z utrzymaniem dyscypliny fiskalnej,
• opóźnienia w realizacji dużych inwestycji (np. linie kolejowe dużych prędkości),
• dyskusje o „przeinwestowaniu” niektórych obszarów, np. lotnisk regionalnych.

Na tym tle Polska uchodzi za państwo bardziej zdyscyplinowane pod względem finansowym, choć skala wyzwań infrastrukturalnych była tutaj inna. Jednocześnie południe Europy, zwłaszcza Hiszpania, potrafiło szerzej wykorzystać fundusze do wsparcia sektora turystyki, energii odnawialnej i gospodarki opartej na wiedzy. Polska dopiero zbliża się do tej logiki, włączając fundusze w realizację strategii Zielonego Ładu i rozwoju OZE.

Polska na tle „starej” UE – co nas odróżnia

W bardziej rozwiniętych państwach członkowskich fundusze UE są traktowane jako uzupełnienie krajowych polityk rozwojowych. W Polsce w wielu dziedzinach stanowią one jeden z głównych motorów inwestycji publicznych. Przekłada się to na kilka istotnych różnic:

• w Polsce uzależnienie inwestycji samorządowych od funduszy UE jest znacznie większe niż np. w Niemczech,
• programy krajowe często są projektowane „pod” logikę funduszy, zamiast odwrotnie,
• przy zmianach perspektywy finansowej pojawiają się „luki inwestycyjne”, gdy nowe programy startują z opóźnieniem.

W państwach bogatszych fundusze pełnią raczej rolę katalizatora, który stymuluje innowacje i pilotaże. W Polsce przez wiele lat były przede wszystkim narzędziem nadrabiania luk rozwojowych.

Nowa perspektywa finansowa i KPO – szansa na zmianę modelu

Przesunięcie akcentów: klimat, cyfryzacja, odporność

Aktualna perspektywa 2021–2027 oraz środki z NextGenerationEU wprowadzają istotną zmianę logiki. W dokumentach programowych kluczowe są:

• osiągnięcie celów klimatycznych (redukcja emisji, OZE, efektywność energetyczna),
• cyfryzacja usług publicznych, edukacji i przedsiębiorstw,
• wzmacnianie odporności systemów ochrony zdrowia, edukacji i rynku pracy.

Polska, chcąc utrzymać wysoką absorpcję, musi coraz częściej realizować złożone, międzysektorowe projekty, w których element infrastrukturalny jest tylko jednym z komponentów obok zmian organizacyjnych, kompetencyjnych i legislacyjnych. To wymaga innych kompetencji niż klasyczne inwestycje drogowe czy kanalizacyjne.

Rola Krajowego Planu Odbudowy

Krajowy Plan Odbudowy (KPO) jest w dużej mierze oparty na reformach powiązanych z inwestycjami. Wyróżnia go:

• większa koncentracja na rezultatach i kamieniach milowych niż na samym wydatkowaniu,
• silniejsze powiązanie wypłat z realizacją zmian systemowych (np. w energetyce, zdrowiu, sądownictwie),
• krótszy horyzont czasowy realizacji niż w klasycznych perspektywach.

Dla Polski to test, czy administracja i beneficjenci potrafią łączyć projekty inwestycyjne z reformami. Jeśli tak, może to podnieść jakość wydatkowania powyżej średniej unijnej. Jeśli nie – istnieje ryzyko, że formalne cele reform będą realizowane częściowo lub z opóźnieniem, co ograniczy możliwość pełnego wykorzystania dostępnych środków.

Potencjalne przewagi konkurencyjne Polski w nowym modelu

Mimo wyzwań Polska ma kilka atutów, które mogą pozwolić jej wykorzystać nowy typ funduszy efektywniej niż część partnerów:

• silny sektor MŚP, gotowy do inwestycji w automatyzację, robotyzację i cyfryzację procesów,
• dużą liczbę uczelni technicznych i młodych specjalistów w branżach IT i inżynieryjnych,
• doświadczenie w montażu finansowym projektów z wielu źródeł (fundusze strukturalne, CEF, instrumenty finansowe).

Jeżeli uda się usprawnić procedury, lepiej powiązać programy krajowe z regionalnymi i zwiększyć stabilność regulacyjną, Polska może przesunąć się z roli „mistrza infrastruktury” do grona państw, które skutecznie łączą absorpcję z wysoką innowacyjnością projektów.

Co decyduje o tym, czy Polska „lepiej” wykorzystuje fundusze niż inni?

Efektywność absorpcji vs. jakość rozwojowa

Odpowiadając na pytanie, czy Polska lepiej wykorzystuje fundusze UE niż inne kraje, trzeba rozdzielić dwa wymiary:

• efektywność absorpcji – tempo i poziom zakontraktowania oraz rozliczenia środków,
• jakość rozwojową – wpływ projektów na produktywność, innowacyjność, spójność społeczną i transformację energetyczną.

W pierwszym wymiarze Polska należy do czołówki Unii. W drugim – plasuje się raczej w środku stawki, z przewagą nad częścią państw regionu, ale z widocznym dystansem do liderów innowacyjności i cyfryzacji.

Znaczenie spójności strategii krajowej i unijnej

Im lepiej strategie krajowe (energetyczna, transportowa, przemysłowa, cyfrowa) są zintegrowane z logiką funduszy UE, tym większa szansa, że projekty nie będą przypadkowym zbiorem inwestycji, lecz spójnym programem modernizacji. W Polsce postęp w tym zakresie jest widoczny, ale wciąż zdarzają się:

• projekty wynikające głównie z dostępności konkursu, a nie z lokalnej strategii,
• nakładanie się lub rozproszenie podobnych działań w wielu programach,
• brak ciągłości finansowania po zakończeniu projektu, co ogranicza trwałość rezultatów.

Kraje, które lepiej integrują planowanie krajowe z europejskim, osiągają większy efekt dźwigni – każde euro z funduszu jest podporządkowane jasno określonemu celowi strategicznemu, a nie tylko lokalnej potrzebie inwestycyjnej.

Rola kultury organizacyjnej i zaufania

W państwach o wyższym poziomie zaufania społecznego administracja ma często większą swobodę w podejmowaniu decyzji projektowych, a kontrola skupia się na rezultatach, nie na formalizmach. W Polsce kultura „asekuracyjna” nadal jest silna – urzędnik boi się błędu formalnego bardziej niż niewystarczającego efektu rozwojowego.

To przekłada się na projektowanie konkursów i kryteriów. Gdy dominuje logika minimalizacji ryzyka korekt finansowych, powstają programy bezpieczne, ale mało innowacyjne. Zmiana tej kultury wymaga zarówno modyfikacji przepisów, jak i wzmocnienia kompetencji analitycznych instytucji – tak, aby możliwe było rzetelne ocenianie efektów i akceptowanie rozsądnego poziomu ryzyka.

Kierunki zmian, które mogą poprawić pozycję Polski

Uproszczenie procedur przy zachowaniu kontroli

Jednym z kluczowych wyzwań pozostaje uproszczenie procesu aplikowania i rozliczania projektów. W praktyce chodzi o:

• szersze wykorzystanie stawek jednostkowych i kosztów pośrednich ryczałtowych,
• ujednolicenie zasad w różnych programach, aby beneficjenci nie musieli uczyć się każdego systemu od nowa,
• większą automatyzację obsługi wniosków i raportów w systemach informatycznych.

Wzmocnienie kompetencji projektowych i analitycznych

Kluczowe staje się nie tylko pisanie „poprawnych” wniosków, ale świadome projektowanie interwencji. W wielu instytucjach brakuje osób, które potrafiłyby połączyć znajomość wytycznych unijnych z umiejętnością analizy danych, planowania rezultatów i zarządzania zmianą.

W praktyce oznacza to potrzebę inwestowania w:

• szkolenia z logiki interwencji (teoria zmiany, wskaźniki rezultatu, ewaluacja bieżąca),
• kompetencje zarządzania projektami (agile, zarządzanie ryzykiem, praca w zespołach międzywydziałowych),
• umiejętność wykorzystania danych administracyjnych i statystycznych do projektowania konkursów i kryteriów.

Gminy, które stworzyły małe, stałe zespoły ds. funduszy – złożone z urzędników finansowych, planistów i specjalistów IT – radzą sobie zwykle lepiej niż te, które każdy projekt traktują jako jednorazowe zadanie rozproszone po wydziałach.

Silniejsze powiązanie funduszy z polityką przemysłową

Jeżeli fundusze mają realnie wzmacniać przewagi konkurencyjne gospodarki, potrzebne jest ich powiązanie z krajową polityką przemysłową. Dotyczy to przede wszystkim sektorów, w których Polska ma potencjał budowy łańcuchów wartości, a nie tylko roli podwykonawcy.

W praktyce fundusze mogą pełnić trzy funkcje wobec przedsiębiorstw:

• inkubatora – wspierając badania, prototypy, pierwsze wdrożenia,
• akceleratora – finansując skalowanie rozwiązań, ekspansję zagraniczną, automatyzację produkcji,
• stabilizatora – pomagając firmom przejść przez kosztowną transformację energetyczną czy cyfrową.

Tam, gdzie te funkcje są świadomie zaplanowane w programach, a instrumenty dotacyjne uzupełnione o pożyczki, gwarancje czy kapitał wysokiego ryzyka, efekt rozwojowy wyraźnie rośnie. Polska stopniowo przesuwa się w tym kierunku, ale wciąż zbyt dużo środków trafia na pojedyncze, oderwane od branżowych strategii projekty inwestycyjne.

Lepsze wykorzystanie funduszy regionalnych

Regiony są jednym z głównych kanałów dystrybucji funduszy. To na poziomie województw decyduje się często, czy środki posłużą budowie trwałych specjalizacji, czy rozproszą się na wiele drobnych, mało powiązanych ze sobą działań.

Doświadczenia pokazują, że efektywniejsze są te regiony, które:

• konsekwentnie rozwijają kilka wybranych inteligentnych specjalizacji, zamiast zmieniać je co kilka lat,
• integrują wsparcie dla firm, uczelni i samorządów w ramach wspólnych agend badawczo-rozwojowych,
• aktywnie korzystają z instrumentów terytorialnych (ZIT, Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność) zamiast ograniczać się do klasycznych konkursów.

Przykładowo, region, który wybrał sektor lotniczy i technologie kompozytowe jako specjalizację, może powiązać projekty uczelni, centrów badawczych i mniejszych poddostawców w jeden łańcuch – od badań, przez prototypy, po produkcję. Wtedy każde euro z funduszu wzmacnia wspólny ekosystem, a nie tylko pojedynczego beneficjenta.

Znaczenie współpracy ponadregionalnej i transgranicznej

Polska przez wiele lat koncentrowała się przede wszystkim na programach krajowych i regionalnych. Projekty transgraniczne czy ponadregionalne miały charakter uzupełniający. W nowym modelu rozwoju to właśnie sieci współpracy – klastrów, konsorcjów, partnerstw miast – decydują o skutecznej absorpcji w obszarach wysokiej technologii i zielonej transformacji.

Programy Interreg, Horyzont Europa czy instrumenty specjalistyczne (np. w energetyce) wymagają bardziej zaawansowanego zarządzania i wysokiej jakości partnerstw. Tam, gdzie polskie podmioty potrafiły w nie wejść – np. w sektorze ICT, biotechnologii czy logistyki – jakość projektów, a także transfer wiedzy z innych państw członkowskich, wyraźnie podnosi standard wydatkowania środków.

Przesunięcie ciężaru z budowy na utrzymanie i modernizację

W miarę jak podstawowa infrastruktura transportowa, kanalizacyjna czy społeczna zostaje domknięta, pojawia się pytanie, jak finansować jej utrzymanie i modernizację. Fundusze unijne są coraz częściej warunkowane planami eksploatacji, zarządzania energią czy dostępnością usług.

Polska ma tu jeszcze do nadrobienia:

• w wielu gminach nie ma długookresowych planów utrzymania majątku powstałego z funduszy,
• brakuje modeli taryfowych lub dochodowych, które zapewniałyby środki na modernizację bez nadmiernego obciążania mieszkańców,
• zbyt rzadko analizuje się całkowity koszt cyklu życia inwestycji (LCC) już na etapie planowania.

Gdy takie podejście zostaje wdrożone – np. przy termomodernizacji budynków publicznych czy modernizacji oświetlenia ulicznego – projekty zaczynają generować oszczędności operacyjne, a nie tylko jednorazową poprawę standardu. To właśnie odróżnia dojrzałe wykorzystanie środków od prostego „wybudowania za dotację”.

Integracja funduszy z transformacją energetyczną

Fundusze unijne stały się jednym z głównych narzędzi finansowania polskiej transformacji energetycznej. Dotyczy to zarówno dużych inwestycji sieciowych, jak i projektów prosumenckich, rozwijania magazynów energii czy modernizacji ciepłownictwa systemowego.

W porównaniu z częścią państw regionu Polska ma przewagę skali, ale słabszą spójność regulacyjną. Dobre wykorzystanie środków wymaga stabilnych ram prawnych – od systemów wsparcia OZE, po regulacje rynku ciepła i efektywności energetycznej budynków. Bez tego nawet dobrze zaprojektowane programy dotacyjne mogą nie przynieść oczekiwanego efektu emisyjnego i kosztowego.

Kraje, które wcześniej zsynchronizowały politykę klimatyczną, energetyczną i inwestycyjną (np. Dania, Holandia), pokazują, że każde euro z funduszu może kilkukrotnie przyspieszyć transformację. Polska ma szansę pójść podobną ścieżką, o ile uniknie częstych zwrotów w regulacjach i zadba o przewidywalność dla inwestorów.

Fundusze a wyzwania demograficzne

Szybkie starzenie się społeczeństwa i odpływ młodych z części regionów to zjawiska, które będą silnie determinowały sensowność przyszłych inwestycji. Projekty finansowane z funduszy muszą coraz częściej odpowiadać na pytanie, dla kogo dana infrastruktura będzie świadczyć usługi za 10–20 lat.

Z tego punktu widzenia priorytetem stają się:

• inwestycje w usługi opiekuńcze, zdrowotne i mieszkaniowe dostosowane do potrzeb osób starszych,
• projekty przyciągające i zatrzymujące młodych (walory mieszkaniowe, transport, kultura, nowoczesne miejsca pracy),
• cyfrowe usługi publiczne, które zmniejszają konieczność fizycznej obecności w urzędzie czy placówce.

Tam, gdzie samorządy wykorzystują dane demograficzne do planowania projektów – zamiast kopiować rozwiązania z większych miast – jakość decyzji inwestycyjnych rośnie. Zamiast kolejnej, niedostosowanej do trendów demograficznych infrastruktury sportowej, powstaje np. centrum usług opiekuńczo-medycznych połączone z mieszkaniami wspomaganymi.

Włączenie społeczności lokalnych w cykl projektowy

Dobre projekty rzadko powstają wyłącznie „za biurkiem”. Tam, gdzie gminy i regiony angażują mieszkańców, organizacje pozarządowe i lokalny biznes na etapie diagnozy oraz projektowania, fundusze częściej odpowiadają na realne potrzeby, a nie tylko na wskaźniki.

Formy takiego włączenia są różne:

• konsultacje planów rozwoju i strategii wykorzystania funduszy,
• budżety obywatelskie powiązane z projektami unijnymi,
• partnerstwa lokalne, które wspólnie przygotowują i realizują projekty (np. w obszarze usług społecznych czy rewitalizacji).

Efekt uboczny jest istotny: większa akceptacja społeczna dla trudnych reform – chociażby związanych z reorganizacją sieci szkół, placówek opiekuńczych czy komunikacji publicznej. Kraje, które od lat stosują takie podejście partycypacyjne, osiągają zwykle wyższy poziom trwałości rezultatów projektów.

Profesjonalizacja systemu ewaluacji

Jednym z najsłabszych ogniw w wielu państwach, w tym w Polsce, pozostaje ewaluacja. Raporty powstają, lecz ich wnioski rzadko stają się realną podstawą zmian w programach. Jeżeli Polska chce „lepiej” wykorzystywać środki niż inni, potrzebny jest „zamknięty obieg” uczenia się – od projektu, przez analizę, po korektę podejścia.

Profesjonalizacja ewaluacji oznacza m.in.:

• korzystanie z badań kontrfaktycznych tam, gdzie to możliwe (porównanie beneficjentów i grup kontrolnych),
• łączone analizy ilościowe i jakościowe zamiast prostych zestawień wskaźników,
• upublicznianie wyników w formie zrozumiałej dla decydentów i mieszkańców, a nie tylko specjalistów.

Tam, gdzie wnioski z ewaluacji służą rewizji kryteriów konkursowych czy zmianom w konstrukcji instrumentów finansowych, jakość kolejnych edycji programów rośnie. To właśnie różni systemy uczące się od tych, które jedynie „księgują” wydatki.

Znaczenie stabilności instytucjonalnej

Częste reorganizacje instytucji odpowiedzialnych za fundusze, rotacja kadr i zmiany kompetencji między resortami obniżają zdolność do strategicznego zarządzania środkami. Kraje, które lepiej wypadają w rankingach jakości wydatkowania, zwykle charakteryzują się większą ciągłością instytucjonalną i stabilnymi mechanizmami koordynacji między resortami.

W Polsce widać poprawę w zakresie systemów informatycznych i koordynacji między programami, ale nadal dużo energii pochłaniają zmiany organizacyjne i dostosowywanie struktur do kolejnej perspektywy. Mniej czasu zostaje na refleksję nad tym, jak lepiej projektować instrumenty wsparcia czy jak włączać w nie partnerów społeczno-gospodarczych.

Fundusze UE a odporność na kryzysy

Kolejne kryzysy – finansowy, migracyjny, pandemia, wojna w Ukrainie, kryzys energetyczny – pokazują, że „dobre” wykorzystanie funduszy to także ich zdolność do wzmacniania odporności gospodarki i usług publicznych. Chodzi nie tylko o szybkie programy reagowania kryzysowego, ale o budowanie zapasu elastyczności w systemie.

W tym kontekście na znaczeniu zyskują:

• dywersyfikacja źródeł energii i zwiększanie autokonsumpcji w przedsiębiorstwach i samorządach,
• cyfryzacja, która pozwala utrzymać funkcjonowanie szkół, administracji czy firm w warunkach ograniczeń fizycznych,
• inwestycje w kompetencje pracowników – przekwalifikowanie, uczenie się przez całe życie – które umożliwiają szybsze dostosowanie do wstrząsów na rynku pracy.

Porównując państwa UE, widać, że tam, gdzie fundusze zostały skierowane w te obszary jeszcze przed kryzysami, koszty adaptacji były niższe. Polska częściowo skorzystała z tej lekcji, ale potencjał lepszego powiązania środków z budową odporności systemowej wciąż nie jest w pełni wykorzystany.

Czy Polska ma szansę stać się liderem jakości wykorzystania funduszy?

Na tle innych państw członkowskich Polska udowodniła, że potrafi szybko i w dużej skali wydatkować środki, szczególnie na infrastrukturę. Aby odpowiedzieć twierdząco na pytanie, czy może robić to „lepiej” niż inni, trzeba jednak zmienić punkt ciężkości z ilości na jakość – z liczby kilometrów, budynków i projektów na trwały wpływ na produktywność, innowacyjność, spójność i odporność.

Ostatecznie o pozycji Polski zadecyduje nie to, czy wyda wszystkie dostępne miliardy, lecz czy za dekadę będzie je widać w postaci silniejszych regionów, konkurencyjnych firm, nowoczesnych usług publicznych i gospodarki zdolnej do radzenia sobie z kolejnymi wstrząsami. Fundusze unijne mogą być do tego skutecznym narzędziem – pod warunkiem, że zostaną w pełni wpisane w długofalową wizję rozwoju, a nie traktowane wyłącznie jako okazja do finansowania pojedynczych inwestycji.

Najczęściej zadawane pytania (FAQ)

Czy Polska wykorzystuje fundusze unijne lepiej niż inne kraje UE?

Pod względem samego poziomu wydatkowania (absorpcji) Polska jest jednym z liderów w Unii – regularnie znajduje się w czołówce państw, które rozliczają blisko 100% przyznanej alokacji. Oznacza to, że rzadko grozi nam utrata środków z powodu niewykorzystania ich w terminie.

Jeśli jednak spojrzeć na jakość i innowacyjność projektów, Polska wypada dobrze w infrastrukturze, ale przeciętnie w obszarach takich jak badania i rozwój czy cyfryzacja. Dlatego odpowiedź brzmi: lepiej niż wielu dużych beneficjentów pod względem ilości, ale nie zawsze lepiej pod względem jakości i długofalowego wpływu na rozwój.

Jak mierzy się, czy kraj dobrze wykorzystuje fundusze UE?

Ocena „dobrego wykorzystania” funduszy unijnych nie opiera się tylko na tym, czy pieniądze zostały wydane. Kluczowe są m.in.:

• poziom wykorzystania alokacji (kontraktacja i płatności),
• skuteczność – osiąganie zakładanych wskaźników (np. liczba miejsc pracy, długość wybudowanych dróg),
• efektywność – koszty wdrażania, poziom biurokracji, relacja efektów do nakładów,
• jakość projektów – ich trwałość, wpływ na rozwój regionów, innowacyjność, oddziaływanie na sektor prywatny,
• przejrzystość – poziom nadużyć, konfliktów interesów, korekt finansowych KE.

Dopiero łączne spojrzenie na te elementy pozwala porównać, czy dane państwo wykorzystuje fundusze „lepiej” niż inne.

Skąd pochodzą dane do porównania Polski z innymi państwami UE?

Do porównywania wykorzystania funduszy między krajami stosuje się przede wszystkim oficjalne źródła instytucji unijnych i międzynarodowych, takie jak:

• bazy i tabele realizacji programów operacyjnych publikowane przez Komisję Europejską,
• roczne i końcowe raporty z wdrażania funduszy UE,
• raporty Europejskiego Trybunału Obrachunkowego,
• analizy OECD oraz krajowe raporty monitorujące.

Porównania obarczone są jednak ograniczeniami, bo państwa różnią się wielkością alokacji, poziomem rozwoju, strukturą gospodarki i priorytetami polityki krajowej.

Na co Polska wydaje najwięcej środków z funduszy UE?

W perspektywach 2007–2013 i 2014–2020 Polska koncentrowała się głównie na nadrabianiu zapóźnień infrastrukturalnych. Najwięcej środków kierowano na:

• infrastrukturę transportową – drogi, autostrady, kolej, centra przesiadkowe,
• infrastrukturę środowiskową – kanalizację, oczyszczalnie ścieków, gospodarkę odpadami, wodociągi,
• infrastrukturę społeczną – szkoły, przedszkola, szpitale, instytucje kultury,
• wspieranie przedsiębiorczości – dotacje inwestycyjne, wsparcie eksportu, instrumenty finansowe,
• kapitał ludzki – szkolenia, aktywizację zawodową, programy dla młodych.

W porównaniu z krajami skandynawskimi relatywnie mniejszy nacisk kładziono na projekty z zakresu badań i rozwoju, gospodarki niskoemisyjnej czy zaawansowanej cyfryzacji usług publicznych.

Czym różni się wysoka absorpcja funduszy od realnego wpływu na rozwój kraju?

Wysoka absorpcja oznacza, że kraj zdołał zakontraktować i rozliczyć dużą część lub całość przyznanych środków. Nie mówi jednak, czy pieniądze zostały wydane na projekty naprawdę potrzebne i dobrze zaprojektowane.

Realny wpływ na rozwój zależy od tego, czy projekty zwiększają konkurencyjność gospodarki, poprawiają spójność społeczną, wspierają innowacje i transformację energetyczno-cyfrową. Możliwa jest więc sytuacja, w której kraj wydaje 100% środków, ale efekty są słabsze niż tam, gdzie wydano mniej, za to w bardziej przemyślany sposób.

Jak Polska wypada na tle innych krajów regionu pod względem wykorzystania funduszy?

W perspektywie 2014–2020 Polska wypada bardzo dobrze na tle państw Europy Środkowo-Wschodniej. Ma jedną z największych alokacji w relacji do PKB i jednocześnie bardzo wysoki poziom kontraktacji oraz płatności.

W porównaniu z Czechami, Słowacją, Węgrami czy Rumunią Polska częściej zamyka perspektywę finansową bez większego ryzyka utraty środków i jest postrzegana jako przykład efektywnej mobilizacji administracji przy wdrażaniu projektów infrastrukturalnych.

Jakie są mocne strony Polski w korzystaniu z funduszy UE?

Do najważniejszych atutów Polski należą:

• doświadczona administracja z dużą liczbą specjalistów ds. funduszy,
• rozbudowany system instytucji zarządzających, pośredniczących i wdrażających,
• procedury, które – mimo złożoności – zapewniają stosunkowo przewidywalny proces naboru i rozliczania projektów,
• wysoka zdolność do szybkiego uruchamiania i realizowania projektów infrastrukturalnych na dużą skalę.

Wyzwania pozostają głównie w zwiększeniu udziału projektów innowacyjnych, digitalizacyjnych i wspierających zaawansowaną transformację gospodarczą.

Co warto zapamiętać

• „Lepsze wykorzystanie funduszy UE” to nie tylko szybkie wydawanie pieniędzy, ale kombinacja wysokiej absorpcji, skuteczności, efektywności, jakości projektów oraz przejrzystości wydatkowania.
• Polska należy do czołówki UE pod względem poziomu kontraktacji i rozliczenia środków – wykorzystuje bardzo dużą alokację i zamyka perspektywy z niewielkim ryzykiem utraty funduszy.
• Porównania między krajami są ograniczone, bo państwa różnią się poziomem rozwoju, wielkością przyznanej alokacji, strukturą gospodarki i priorytetami polityki krajowej.
• Wysoka absorpcja nie zawsze oznacza wysoką jakość – kluczowe jest, czy projekty realnie wspierają rozwój, innowacje i spójność społeczną, a nie tylko „wydają” dostępne środki.
• Na tle regionu Polska wyróżnia się bardzo dobrymi wynikami ilościowymi oraz wysoką jakością w infrastrukturze, natomiast w obszarze innowacji jej wyniki są przeciętne.
• Struktura polskich wydatków unijnych jest skoncentrowana na infrastrukturze (transportowej, środowiskowej, społecznej), wsparciu przedsiębiorczości oraz kapitale ludzkim.

Wpadnij też tutaj:

• 

  Pranie pieniędzy i szara strefa – jak niszczą…

• 

  Czy UE jest zbyt zbiurokratyzowana?

• 

  Podział środków z UE – kto decyduje i dlaczego?

• 

  Od pomysłu do realizacji – jak wygląda projekt UE?

• 

  Największe mity o funduszach unijnych

• 

  Jak wygląda kontrola projektów unijnych?