Państwo w kampanii: gdzie jest granica między informacją a propagandą

Państwo w kampanii: dlaczego granica między informacją a propagandą jest tak krucha

Kiedy zbliżają się wybory, państwo niemal automatycznie staje się jednym z głównych graczy kampanii. Ministerstwa intensyfikują komunikaty, urzędy publikują raporty, w mediach publicznych pojawia się więcej konferencji i wystąpień. Część tego to zwykła informacja publiczna, potrzebna obywatelom. Część – świadoma próba wywarcia wpływu na decyzje wyborcze. Granica między jednym a drugim jest cienka, ruchoma i bardzo łatwo ją przekroczyć.

W dyskusji o polskiej scenie politycznej określenie „państwo w kampanii” wraca regularnie: gdy spór toczy się o spoty ministerstw, aktywność mediów publicznych, konferencje prasowe w urzędach czy wykorzystanie symboli narodowych i zasobów budżetowych w przekazach wyborczych. Aby zrozumieć, gdzie kończy się informowanie obywateli, a zaczyna propaganda, trzeba rozłożyć ten problem na konkretne mechanizmy: prawne, komunikacyjne i praktyczne.

Rozróżnienie informacji od propagandy nie jest abstrakcyjnym ćwiczeniem teoretycznym. Od niego zależy, czy wybory są rzeczywiście uczciwe, czy aparat państwowy pozostaje neutralny, oraz czy obywatel ma realną szansę podjąć świadomą decyzję. Dlatego kluczowe staje się pytanie: jak rozpoznać, kiedy państwo informuje, a kiedy prowadzi kampanię pod przebraniem informacji publicznej?

Informacja publiczna a propaganda: podstawowe definicje i różnice

Czym jest informacja publiczna i czemu ma służyć

Informacja publiczna to wszystkie dane i komunikaty dotyczące funkcjonowania państwa, jego instytucji, wydatkowania środków, tworzenia i stosowania prawa. W założeniu ma ona:

• umożliwiać obywatelom kontrolę władzy,
• dawać wiedzę potrzebną do korzystania z praw (np. podatkowych, socjalnych),
• zapewniać przejrzystość procesu decyzyjnego,
• być dostępna na równych zasadach dla wszystkich, bez względu na poglądy.

Komunikacja instytucji publicznych powinna opierać się na kryteriach: rzetelność, kompletność, neutralność polityczna, użyteczność dla obywatela. Jeśli ministerstwo ogłasza nabór do programu dofinansowania, kluczowa jest informacja: kto może skorzystać, na jakich zasadach, w jakich terminach, z jakiego budżetu. Nazwisko ministra czy partii rządzącej ma tu marginalne znaczenie.

Informacja publiczna nie ma „namawiać” do poparcia konkretnych osób czy ugrupowań. Jej celem nie jest budowanie sympatii politycznej, ale ułatwienie życia obywatelom i umożliwienie kontroli władzy. Jeśli przekaz zaczyna spełniać inne funkcje – wchodzimy w obszar propagandy.

Propaganda polityczna: cel, język i środki

Propaganda polityczna to komunikacja, której głównym zadaniem jest kształtowanie postaw i emocji w taki sposób, aby sprzyjały one określonej władzy lub konkretnej opcji politycznej. Nie chodzi o przekazanie informacji, ale o wywołanie pożądanego efektu: poparcia, mobilizacji, niechęci do przeciwnika.

Charakterystyczne cechy propagandy to m.in.:

• intencjonalność – przekaz ma z góry założony efekt polityczny,
• stronniczość – eksponuje sukcesy, pomija porażki, prezentuje tylko jeden punkt widzenia,
• emocjonalność – wzbudza lęk, gniew, dumę, poczucie wdzięczności,
• manipulacja kontekstem – dane mogą być prawdziwe, ale dobrane selektywnie,
• personifikacja – podkreślanie roli przywódcy, lidera, konkretnego ministra.

Propaganda nie zawsze posługuje się kłamstwem. Często operuje „półprawdą”: pokazuje fragment rzeczywistości tak, aby budować określony obraz rządzących i opozycji. Problem zaczyna się wtedy, gdy do rozpowszechniania takiego przekazu wykorzystywane są zasoby publiczne: pieniądze podatników, instytucje państwa, media publiczne.

Dlaczego w kampanii granica się zaciera

W okresie kampanii wyborczej państwo nadal musi funkcjonować: wydawać rozporządzenia, realizować budżet, komunikować programy i zmiany prawa. Jednocześnie politycy sprawujący władzę mają naturalną pokusę, by każdy oficjalny przekaz przekuć w argument na swoją korzyść.

Granica między informacją a propagandą zaciera się szczególnie wtedy, gdy:

• komunikaty o działaniach rządu są intensyfikowane akurat przed wyborami,
• ton i forma przekazu przypominają spoty wyborcze,
• w oficjalnych materiałach pojawiają się bezpośrednie ataki na przeciwników,
• nazwy partii, liderów i haseł kampanijnych przeplatają się z informacją o programach państwowych.

Z perspektywy obywatela rozróżnienie staje się trudne, ponieważ nadawcą zarówno informacji, jak i propagandy jest ta sama instytucja – państwo. Tym bardziej potrzebne są jasne reguły i praktyczne kryteria oceny, kiedy aparat państwowy przekracza swoją neutralną rolę i staje się stroną kampanii.

Ramy prawne i instytucjonalne: co wolno państwu w czasie kampanii

Zasada neutralności państwa i urzędników

Demokratyczne standardy zakładają, że państwo jako instytucja pozostaje neutralne w sporze politycznym. Neutralność ta nie oznacza zakazu startu urzędników w wyborach czy ich osobistych poglądów, ale ogranicza sposób, w jaki mogą korzystać z pozycji służbowej.

W typowych rozwiązaniach przyjmuje się, że:

• urzędnik w godzinach pracy nie może prowadzić agitacji na rzecz list czy kandydatów,
• nie powinien łączyć działalności służbowej z partyjną (np. wykorzystywać służbowego e-maila czy pieczęci w celach wyborczych),
• instytucje nie mogą być dekorowane symboliką kampanijną,
• oficjalne wydarzenia państwowe nie mogą być pretekstem do agitacji.

W praktyce pojawia się wiele „szarych stref”: przecięcie wstęgi przy otwarciu inwestycji, w której uczestniczy polityk-kandydat; konferencja w ministerstwie, podczas której pojawiają się hasła kampanijne; wizyty „robocze” w terenie, szeroko relacjonowane przez media publiczne.

Wydatkowanie środków publicznych a kampania wyborcza

Kluczowym punktem sporu jest zazwyczaj wykorzystanie środków publicznych do komunikacji, która de facto pełni funkcję reklamy politycznej. Sprawa dotyczy m.in.:

• kampanii informacyjnych ministerstw,
• ogłoszeń w mediach kupowanych przez spółki Skarbu Państwa,
• materiałów promocyjnych samorządów,
• finansowania mediów publicznych.

Problem nie polega na samym fakcie prowadzenia kampanii informacyjnych, ale na tym, jak są one konstruowane. Jeżeli przekaz koncentruje się na konkretnych regulacjach i sposobie skorzystania z nich – jest to informacja. Jeżeli zaś główny akcent spoczywa na roli rządu i partii, emocjach i budowaniu pozytywnego wizerunku – mamy do czynienia z propagandą finansowaną z budżetu.

Rola instytucji kontrolnych: KRRiT, sądy, organy wyborcze

Kontrolę nad tym, co robi państwo w kampanii, sprawują wyspecjalizowane instytucje. Wśród nich znajdują się:

• organy wyborcze (np. komisje wyborcze),
• organy nadzoru nad mediami (np. krajowe rady radiofonii i telewizji),
• organy kontroli finansów publicznych (np. izby kontroli, rzecznicy dyscypliny finansów publicznych),
• sądy administracyjne rozpatrujące skargi na działania władzy.

Teoretycznie mają one narzędzia, by reagować: nakazywać usunięcie materiałów, nakładać kary finansowe, stwierdzać naruszenie zasad kampanii. W praktyce jednak tempo reakcji jest wolne – często wyroki zapadają już po wyborach. Dodatkowo interpretacja, co jest „informacją”, a co „agitacją”, bywa różna, zależna od składu orzekającego i aktualnego kontekstu politycznego.

Dlatego obok przepisów prawnych znaczenie mają także standardy polityczne – niepisane zasady, których przestrzegają (lub nie) rządzący i opozycja. Jeśli elity polityczne uznają, że „skoro coś nie jest zakazane, to wolno wszystko”, nawet najlepsze ramy prawne będą nieskuteczne.

Mechanizmy państwowej propagandy w kampanii: jak to działa w praktyce

Kontrolowane tempo i intensywność komunikatów

Jedną z najprostszych, a zarazem najtrudniejszych do zakwestionowania technik jest zwiększenie intensywności oficjalnych komunikatów w okresie kampanii. Ministerstwa w krótkim czasie ogłaszają:

• wyniki programów,
• podsumowania inwestycji,
• nowe nabory i projekty „tuż przed” wejściem w życie,
• raporty sukcesów danego resortu.

Formalnie to tylko „informowanie społeczeństwa”. W praktyce buduje ono wrażenie, że obecna władza jest szczególnie skuteczna właśnie teraz, chwilę przed wyborami. Jeśli do tego dojdą spoty telewizyjne z logotypami ministerstw, pokazujące zadowolonych beneficjentów i powtarzające slogany kampanijne, przekaz staje się trudny do odróżnienia od reklamy wyborczej.

Media publiczne jako narzędzie kampanii

Media publiczne mają szczególną pozycję: są finansowane ze środków publicznych, mają misję informacyjną i edukacyjną, a jednocześnie dzięki zasięgowi potrafią kształtować opinię publiczną skuteczniej niż wiele innych kanałów.

Typowe przejawy propagandowego wykorzystania mediów publicznych w kampanii to:

• asymetria czasu antenowego – rządzący pojawiają się znacznie częściej niż opozycja,
• język narracji – pozytywne przymiotniki przy działaniach rządu, pejoratywne przy ruchach opozycji,
• dobór tematów – eksponowanie sukcesów obecnej władzy, marginalizowanie kontrowersji,
• łączenie relacji z działalności rządu z przekazem kampanijnym – materiały o inauguracyjnych wydarzeniach, które w rzeczywistości są wiecami wyborczymi.

Media publiczne, prezentując wystąpienia premiera czy ministrów w urzędowych dekoracjach, potrafią przenieść wizerunek państwa na wizerunek partii. Odbiorca widzi flagi, godło, powagę studia informacyjnego i nie zawsze zdaje sobie sprawę, że przekaz bardziej przypomina spot wyborczy niż neutralną relację.

Uroczystości, inwestycje i programy jako „scenografia” kampanii

Innym mechanizmem jest intensywne wykorzystywanie uroczystości państwowych, otwarć inwestycji i inauguracji programów do budowania narracji kampanijnej. Kilka typowych elementów:

• oficjalne przecięcie wstęgi z udziałem polityków startujących w wyborach,
• mowy, w których obok informacji o inwestycji pojawiają się ataki na przeciwników,
• telewizyjne relacje łączące program państwowy z wizerunkiem konkretnej partii.

Formalnie to wydarzenia państwowe. Treściowo – doskonale wpisują się w kampanijny przekaz: „to my budujemy, tamci tylko krytykują”. Granica zostaje przekroczona szczególnie wtedy, gdy z takich wydarzeń wyklucza się przedstawicieli innych opcji politycznych, mimo że mają one charakter inwestycji publicznej, finansowanej z pieniędzy wszystkich podatników.

Propagandowe ramowanie informacji: typowe zabiegi

Nawet gdy przekazy instytucji publicznych zawierają prawdziwe dane, mogą być konstruowane w sposób sprzyjający jednej stronie sporu politycznego. Najczęstsze techniki to:

• selektywność danych – podawanie tylko tych liczb, które ukazują działania rządu w dobrym świetle, pomijanie reszty,
• brak kontekstu – informowanie o pojedynczym wskaźniku bez porównania do lat poprzednich czy innych krajów,
• łatki językowe – nazwanie jednego projektu „historyczną reformą”, a innego – „eksperymentem opozycji”,
• personalizacja sukcesów – łączenie każdego osiągnięcia z konkretnym liderem politycznym, nawet gdy jest to rezultat pracy całego systemu.

Te zabiegi same w sobie nie zawsze są łamaniem prawa, ale przesuwają komunikację państwa z obszaru neutralnej informacji w kierunku propagandy. Odbiorca dostaje fakt, ale w określonej ramie interpretacyjnej, która ma go popchnąć ku określonej ocenie.

Jak rozpoznać, że państwo przekracza granicę: praktyczne kryteria

Test pięciu pytań dla każdego komunikatu

Aby ocenić, czy dany przekaz państwowy w czasie kampanii to informacja czy propaganda, można zastosować prosty „test pięciu pytań”. Przy każdym spocie, konferencji czy broszurze zadaj sobie:

Test pięciu pytań: od intuicji do konkretu

Aby taki test był użyteczny, potrzebuje jasnych kryteriów. Dobrze, jeśli można je zastosować zarówno do wystąpienia premiera w „specjalnym orędziu”, jak i do krótkiego posta w mediach społecznościowych ministerstwa.

Przy każdym komunikacie z logo państwowej instytucji warto zadać sobie kolejno:

1. Kto jest głównym bohaterem? – czy w centrum stoi problem obywatela i rozwiązanie systemowe, czy raczej konkretna partia i jej lider?
2. Jaki jest główny cel przekazu? – czy ma przekazać informację potrzebną do podjęcia decyzji lub skorzystania z prawa, czy wywołać emocję (entuzjazm, wdzięczność, strach przed przeciwnikiem)?
3. Czy komunikat byłby podobny, gdyby rządziła inna ekipa? – jeśli po zmianie nazwiska polityka i barw partyjnych treść wyglądałaby rozsądnie i neutralnie, to bliżej mu do informacji niż propagandy.
4. Czy pojawia się bezpośrednie lub pośrednie wezwanie do poparcia? – słowa wprost („głosuj”, „nie pozwól im wrócić do władzy”) to ewidentna agitacja, ale także sugestie typu „tylko ta droga gwarantuje bezpieczeństwo” są sygnałem alarmowym.
5. Jak wygląda proporcja między faktami a komentarzem? – jeżeli liczby, procedury i konkretne wskazówki giną w oceanie opinii i ocennych przymiotników, granica została naruszona.

Im częściej odpowiedzi przesuwają się w stronę personalizacji władzy, emocji i ocen, tym większe prawdopodobieństwo, że mamy do czynienia z propagandą finansowaną ze środków publicznych.

Symetria dostępu i równe reguły gry

Drugie praktyczne kryterium to symetria dostępu do zasobów państwa. Jeśli instytucje publiczne – urzędy, media, infrastruktura – stają się de facto zapleczem jednej opcji politycznej, pojawia się problem.

W codziennej praktyce można zwrócić uwagę na kilka wskaźników:

• czy wszyscy uczestnicy życia politycznego mają realną możliwość skorzystania z tej samej przestrzeni (np. sali w domu kultury, tablicy ogłoszeń, lokalnego biuletynu)?
• czy zasady przydziału czasu antenowego albo powierzchni reklamowej są przejrzyste i z góry opisane, czy zmieniają się „pod konkretne wydarzenie”?
• czy urzędy reagują w podobny sposób na zgłoszenia rządzących i opozycji, czy jedni dostają odpowiedź „od ręki”, a drudzy „po wyborach”?

Jeżeli państwowe narzędzia komunikacji służą praktycznie tylko jednemu uczestnikowi wyścigu, granica między informacją a propagandą w praktyce przestaje istnieć – choć formalne przepisy mogą być nawet poprawne.

Ślady propagandy w języku i obrazie

Granica jest szczególnie widoczna w warstwie językowej i wizualnej. To właśnie tam propaganda „przemyca się” najłatwiej, bo z pozoru mowa jest wyłącznie o faktach.

W komunikatach instytucji państwowych sygnałem ostrzegawczym mogą być:

• wartościujące etykiety przypinane całym grupom („wrogowie reformy”, „nieodpowiedzialna opozycja”, „nasz obóz reform”);
• powtarzalne slogany pojawiające się równolegle w materiałach rządowych i w spotach partii rządzącej;
• silny kontrast wizualny – np. jasne, ciepłe barwy, uśmiechnięte twarze przy materiałach o rządzie i ponure, chaotyczne ujęcia przy informacjach o krytykach;
• narracja „my kontra oni” zamiast „my jako wspólnota obywateli”.

Jeśli instytucja państwowa opisuje obywateli wyłącznie przez pryzmat lojalności wobec aktualnej władzy („prawdziwi patrioci wspierają…”) i wprowadza język plemienny, przestaje pełnić rolę neutralnego arbitra.

Konsekwencje zatarcia granicy: co dzieje się z demokracją

Osłabienie zaufania do instytucji publicznych

Kiedy obywatele zaczynają postrzegać komunikaty państwa jako przedłużenie kampanii wyborczej, zaufanie do instytucji eroduje. Urząd statystyczny, który raz zostanie przyłapany na selektywnym prezentowaniu danych „pod narrację”, długo będzie traktowany z rezerwą, nawet gdy później publikuje rzetelne raporty.

Ta erozja ma wymiar praktyczny. Jeśli część społeczeństwa przestaje wierzyć w neutralność informacji o szczepieniach, bezpieczeństwie czy zagrożeniach naturalnych, reakcja na kryzysy staje się wolniejsza i bardziej chaotyczna. Propaganda w kampanii potrafi więc osłabić zdolność państwa do działania tam, gdzie polityka partyjna powinna ustąpić pola ekspertom.

Nierówne szanse w kampanii i „efekt urzędującego”

Każda demokracja mierzy się z faktem, że rządzący mają naturalną przewagę. Dysponują widocznością, dostępem do mediów i możliwością inicjowania wydarzeń. Problem zaczyna się wtedy, gdy ta przewaga zostaje spotęgowana przez niekontrolowane używanie aparatu państwowego do celów wyborczych.

W takich warunkach opozycja musi prowadzić kampanię z opóźnionym startem i na gorszym „boisku”. Nie chodzi tylko o czas antenowy czy budżety reklamowe, ale o symbolikę: gdy premier codziennie występuje na tle godła i flag, a lider opozycji – w wynajętej sali lub na ulicy, podświadomy przekaz dla części wyborców jest oczywisty.

Polaryzacja i „plemienne” postrzeganie państwa

Stałe mieszanie funkcji państwowych z partyjnymi prowadzi do upartyjnienia samego pojęcia państwa. Część obywateli zaczyna traktować instytucje jako „nasze” lub „ich”, w zależności od tego, kto aktualnie rządzi. To krótka droga do sytuacji, w której przegrana wyborcza jest odbierana nie jako normalna zmiana władzy, lecz jako utrata „swojego państwa”.

W tak spolaryzowanym środowisku każda próba wzmocnienia niezależnych instytucji – sądów, nadzorców, mediów publicznych – jest natychmiast czytana jako manewr polityczny: „oni chcą przejąć nasze narzędzia”. Znika przestrzeń na rozmowę o standardach, bo wszystko staje się kolejnym polem bitwy wyborczej.

Co mogą zrobić instytucje i obywatele: praktyczne ścieżki obrony

Jasne, spisane standardy komunikacji publicznej

Pierwszym krokiem ograniczającym pokusę propagandy jest przyjęcie kodeksów komunikacji publicznej. Mogą je tworzyć zarówno rządy, jak i same instytucje (ministerstwa, agencje, samorządy). Dobrze skonstruowany dokument określa m.in.:

• jakie elementy wizerunku polityków mogą pojawiać się w materiałach (np. stanowisko, imię i nazwisko, bez hasła kampanijnego),
• jakie typy sformułowań są zakazane (np. oceny partii i kandydatów, nawoływanie do głosowania),
• jak długo przed wyborami obowiązuje szczególny reżim ostrożności (tzw. okres wrażliwy),
• kto w instytucji odpowiada za weryfikację, czy komunikat mieści się w standardach.

Taki kodeks nie rozwiąże wszystkich problemów, ale daje punkt odniesienia dla pracowników urzędów, mediów i kontrolerów. Ułatwia też obywatelom formułowanie skarg: można wskazać konkretną zasadę, którą naruszono.

Profesjonalizacja służby cywilnej i działów komunikacji

W wielu krajach to nie politycy, lecz zawodowi rzecznicy i urzędnicy komunikacji przygotowują treści informacyjne. Ich rolą jest pilnowanie, by komunikat był zrozumiały i zgodny z prawem, ale też by nie stawał się przedłużeniem bieżącej agitacji.

Elementem takiej profesjonalizacji są m.in.:

• obowiązkowe szkolenia z etyki komunikacji publicznej i prawa wyborczego,
• wewnętrzne procedury „drugiego oka” – każdy spot, plakat czy post w mediach społecznościowych przechodzi przez niezależną weryfikację,
• stabilność zatrudnienia w działach komunikacji, tak aby nie wymieniano całych zespołów przy każdej zmianie rządu.

Jeżeli w urzędzie dominuje logika „służby państwu”, a nie „służby partii”, łatwiej stawiać opór naciskom na kampanijne wykorzystanie oficjalnych kanałów.

Aktywna kontrola społeczna i monitoring mediów

Nawet najlepiej zaprojektowane instytucje kontrolne działają skuteczniej, gdy obywatele i organizacje społeczne aktywnie monitorują komunikację państwa. W praktyce oznacza to m.in.:

• prowadzenie niezależnych analiz czasu antenowego i tonu przekazu w mediach publicznych,
• archiwizowanie materiałów (spotów, ogłoszeń, postów) publikowanych przez instytucje w okresie kampanii,
• składanie skarg i wniosków o dostęp do informacji publicznej, gdy pojawia się podejrzenie finansowania agitacji z budżetu,
• nagłaśnianie przykładów nadużyć – lokalne sprawy często szybciej wywołują reakcję niż duże ogólnokrajowe spory.

W wielu miastach działają już oddolne inicjatywy, które liczą, ile razy w serwisach informacyjnych wystąpił konkretny polityk i jak był przedstawiany. Taka „społeczna księgowość” nie zastąpi sądu czy rady mediów, ale tworzy presję na większą przejrzystość.

Świadomy odbiorca: indywidualne filtry krytycznego myślenia

Nawet najlepiej skonstruowane systemy prawne nie zastąpią indywidualnej czujności. Każdy odbiorca może wypracować proste nawyki, które pomagają odróżniać informację od propagandy, zwłaszcza w okresie kampanii.

Kilka takich nawyków to:

• sprawdzanie, czy ten sam temat jest relacjonowany podobnie w różnych mediach (publicznych, prywatnych, lokalnych),
• zamykanie oczu na kilka sekund i próba streszczenia treści własnymi słowami – jeśli zostaje głównie emocja i nazwisko polityka, a mało konkretu, prawdopodobnie był to przekaz propagandowy,
• zwracanie uwagi na źródło finansowania – jeśli w rogu ekranu widnieje logo ministerstwa, a materiał przypomina spot wyborczy, pojawia się powód do pytań.

Krytyczne myślenie nie wymaga specjalistycznej wiedzy. Wystarczy chwila refleksji i prosty dystans wobec tego, co przychodzi „z oficjalnego źródła”, zwłaszcza tuż przed głosowaniem.

Przyszłość granicy między informacją a propagandą w erze cyfrowej

Media społecznościowe instytucji państwowych

Coraz większa część komunikacji państwa przenosi się do sieci. Profile ministerstw, urzędów i spółek publicznych działają w logice mediów społecznościowych: liczą zasięgi, lajki, udostępnienia. Ta logika sprzyja emocjom, uproszczeniom i „klikalnym” przekazom, co zwiększa ryzyko przesuwania się w stronę propagandy.

Kilka konkretnych dylematów, które już dziś są widoczne:

• czy konto ministerstwa może podawać dalej posty partii rządzącej, jeśli dotyczą „tego samego tematu”?
• czy w okresie kampanii wolno publikować grafiki z hasłem, które jest jednocześnie hasłem komitetu wyborczego?
• kto ma dostęp do kont po zmianie władzy – czy są one własnością państwa, czy „osobistą marką” ministra?

Rozwiązanie tych problemów wymaga jasnych regulaminów i praktyk przekazywania haseł, archiwizacji treści oraz oddzielenia profili instytucji od profili osobistych polityków. Inaczej media społecznościowe staną się najsłabiej kontrolowaną przestrzenią państwowej propagandy.

Algorytmy, mikrotargetowanie i reklama polityczna online

Kolejnym wyzwaniem jest reklama cyfrowa finansowana ze środków publicznych. Ministerstwa czy spółki skarbu państwa kupują kampanie w sieci nie tylko po to, by informować o programach, ale też po to, by budować przychylny klimat wobec „gospodarzy” tych programów.

W odróżnieniu od tradycyjnych ogłoszeń prasowych reklamy online mogą być:

• precyzyjnie kierowane do wybranych grup (np. według wieku, miejsca zamieszkania, zainteresowań),
• zróżnicowane treściowo – jedna wersja dla sceptyków, inna dla zwolenników danej partii,
• trudne do śledzenia przez organy kontrolne, bo nie pozostawiają widocznego „śladu” w przestrzeni publicznej.

Pytanie o granicę między informacją a propagandą staje się tutaj jeszcze ostrzejsze: czy państwo może finansować kampanie, które choć formalnie informacyjne, są w praktyce projektowane jako narzędzie zarządzania emocjami i skojarzeniami w określonych grupach wyborców?

Nowe narzędzia regulacji i przejrzystości

Odpowiedzią na cyfrowe wyzwania mogą być zarówno zmiany prawa, jak i dobrowolne standardy przejrzystości. Wśród potencjalnych rozwiązań dyskutuje się m.in.:

Obowiązek oznaczania przekazów i jawność finansowania

Aby ograniczyć rozmywanie granicy między informacją a propagandą, można wprowadzić prostą, ale skuteczną zasadę: każdy materiał finansowany ze środków publicznych powinien być wyraźnie oznaczony. Chodzi nie tylko o małą stopkę „sfinansowano ze środków…”, lecz o czytelny komunikat dla odbiorcy:

• kto jest zleceniodawcą (konkretny urząd, nie ogólne „rząd RP”),
• jakie są cele kampanii (np. informacyjne, edukacyjne, promocyjne),
• gdzie można sprawdzić budżet i kryteria doboru grup docelowych.

W wersji zaawansowanej da się stworzyć publiczny rejestr kampanii komunikacyjnych państwa – dostępny online, z wyszukiwarką według instytucji, okresu i tematu. Dzięki temu dziennikarze, organizacje strażnicze, ale też zwykli odbiorcy mogliby w kilka minut zweryfikować, czy dana kampania rzeczywiście odpowiada na istotny problem publiczny, czy raczej koncentruje się na budowaniu pozytywnego wizerunku władz tuż przed wyborami.

Prosty przykład z praktyki: samorząd rusza z kampanią „Nowe drogi dla mieszkańców”. W rejestrze widać, że większość środków kierowana jest do okręgu wyborczego urzędującego prezydenta miasta, a publikacja spotów zaczyna się tydzień po oficjalnym ogłoszeniu jego startu w wyborach. Takie dane nie przesądzają o nielegalności, ale tworzą grunt pod rzeczową debatę i ewentualną kontrolę.

Standardy platform cyfrowych a komunikacja państwowa

Coraz więcej ciężaru regulacyjnego spoczywa na samych platformach – serwisach społecznościowych, wyszukiwarkach, operatorach reklam. To one decydują, jak oznaczać treści polityczne, reklamę wyborczą i materiały finansowane przez państwo. Dla przejrzystości granicy między informacją a propagandą kluczowe jest kilka elementów:

• osobna kategoria dla „treści sponsorowanych przez instytucje publiczne”, odróżniona od reklamy komercyjnej i kampanii partyjnych,
• jawne biblioteki reklam – z możliwością sprawdzenia, kto płacił za kampanię, w jakim okresie i do kogo była targetowana,
• algorytmiczne „etykietki” przy treściach: np. informacja, że dany materiał pochodzi z profilu instytucji państwowej i może mieć charakter komunikatu oficjalnego.

Jeśli takie standardy są negocjowane wyłącznie między rządami a globalnymi platformami za zamkniętymi drzwiami, ryzyko nadużyć rośnie. Gdy proces jest przejrzysty, a dokumenty konsultowane również z organizacjami pozarządowymi i ekspertami, łatwiej wyznaczyć rozsądne, a nie wyłącznie wygodne dla władzy granice.

Granica w głowie urzędnika: kultura organizacyjna instytucji

O tym, czy państwo staje się graczem kampanijnym, decydują nie tylko przepisy, lecz przede wszystkim codzienne wybory ludzi pracujących w administracji. W wielu urzędach funkcjonują niepisane zasady typu: „jak minister każe, to trzeba zrobić”, nawet jeśli polecenie ociera się o agitację.

Zmiana zaczyna się od kultury organizacyjnej. W praktyce oznacza to m.in.:

• jasny sygnał od kierownictwa urzędu, że sprzeciw wobec nielegalnych lub wątpliwych poleceń nie będzie karany,
• mechanizmy anonimowego zgłaszania nacisków politycznych na działy komunikacji,
• włączenie tematu neutralności politycznej do ocen okresowych i szkoleń dla kadry kierowniczej.

Jeżeli pracownicy wiedzą, że w razie konfliktu lojalność wobec prawa i interesu publicznego ma pierwszeństwo przed lojalnością wobec ministra, granica między informacją a propagandą przestaje być wyłącznie abstrakcyjnym pojęciem z podręcznika.

Rola edukacji obywatelskiej i medialnej

Granica między uczciwą informacją a propagandą jest tym trudniejsza do uchwycenia, im słabsze są kompetencje medialne i obywatelskie społeczeństwa. Jeśli szkoła ogranicza się do nauki ustrojowej teorii, a nie pokazuje, jak działa nowoczesna komunikacja polityczna, wyborcy pozostają bez narzędzi do rozumienia gry, w której codziennie uczestniczą.

Praktyczne elementy, które można włączyć do programów edukacyjnych, to np.:

• analiza konkretnych spotów i komunikatów państwowych pod kątem użytych środków perswazji,
• ćwiczenia w porównywaniu informacji z różnych źródeł – np. komunikatu ministerstwa i relacji niezależnych mediów,
• dyskusje o granicach dopuszczalnej perswazji: kiedy kampania prozdrowotna przekracza linię i zaczyna promować konkretnych polityków.

Takie zajęcia nie muszą „ustawiać” młodych ludzi ideologicznie. Mają przede wszystkim uczyć, że komunikaty państwa nie są neutralne „z natury” i że z każdym przekazem można wejść w krytyczny dialog.

Między cynizmem a zaufaniem: jak nie stracić państwa z pola widzenia

Stała ekspozycja na propagandowe nadużycia może prowadzić do jednej z dwóch skrajności. Z jednej strony pojawia się cynizm: przekonanie, że „wszyscy kłamią”, że każda informacja to propaganda, a jedyną sensowną reakcją jest odwrócenie się od polityki. Z drugiej – naiwna ufność, oswajana przez lata jednostronnej narracji i braku kontrprzekazu.

Zdrową postawą jest coś pomiędzy: uznanie, że państwo ma prawo i obowiązek się komunikować, ale zarazem zrozumienie, że każda władza ma naturalną skłonność do autopromocji. Celem nie jest całkowite „odpolitycznienie” przestrzeni publicznej – to nierealne – lecz utrzymanie takich reguł gry, które:

• pozwalają różnym stronom sporu zabierać głos na względnie równych zasadach,
• ograniczają użycie wspólnych zasobów (pieniędzy, symboli, instytucji) do walki partyjnej,
• zostawiają obywatelom przestrzeń na własną ocenę, a nie tylko reagowanie na bodźce emocjonalne.

Zaufanie do państwa nie rodzi się z deklaracji polityków, ale z codziennego doświadczenia, że urzędy nie są tubą jednej partii. Gdy komunikaty informacyjne są przewidywalne, rzeczowe i oddzielone od kampanii, nawet ostre spory wyborcze nie muszą kończyć się przekonaniem, że „cały system jest ustawiony”.

Granica, która się przesuwa – i kto o tym decyduje

Technologie się zmieniają, kampanie stają się coraz bardziej wyrafinowane, ale podstawowe pytanie pozostaje to samo: kto kontroluje granicę między informacją a propagandą? Jeśli wyłącznie rządzący – pokusa jej przesuwania będzie stałym elementem gry. Jeżeli jednak w proces są włączeni:

• niezależni regulatorzy i sądy,
• media i organizacje strażnicze,
• środowiska eksperckie,
• a przede wszystkim świadomi odbiorcy,

ta granica staje się trudniejsza do cichego przekroczenia. Państwo w kampanii może być aktorem uczciwie przedstawiającym swoje dokonania i plany albo graczem, który sięga po wszystkie dostępne środki, by utrzymać władzę. O tym, w którą stronę przechyli się szala, decydują nie tylko ci, którzy stoją na mównicy, ale też ci, którzy siedzą po drugiej stronie ekranu i wciąż mają w ręku najważniejsze narzędzie – własne kryteria oceny.

Najczęściej zadawane pytania (FAQ)

Co to jest informacja publiczna, a co propaganda polityczna?

Informacja publiczna to dane i komunikaty dotyczące funkcjonowania państwa: działania instytucji, wydatkowania środków, tworzenia i stosowania prawa. Jej celem jest umożliwienie obywatelom kontroli władzy, korzystania z praw oraz zrozumienia decyzji podejmowanych przez rząd i urzędy. Powinna być rzetelna, możliwie kompletna, neutralna politycznie i dostępna dla wszystkich.

Propaganda polityczna to przekaz, którego głównym celem nie jest informowanie, lecz wywołanie określonego efektu politycznego – poparcia, mobilizacji, niechęci do przeciwników. Charakteryzuje się stronniczością, silnym ładunkiem emocjonalnym, selektywnym doborem faktów i eksponowaniem rządzących lub lidera.

Jak rozpoznać, że komunikat państwowej instytucji jest propagandą, a nie informacją?

O propagandzie świadczą przede wszystkim intencja i forma przekazu. Jeśli w materiale urzędu dominują pochwały dla rządu, nazw partii i nazwisk ministrów, a informacje praktyczne (np. kto, jak, kiedy może skorzystać z programu) są na drugim planie, mamy do czynienia z propagandą. Podobnie, gdy pojawiają się bezpośrednie ataki na opozycję lub odwołania do haseł kampanijnych.

Informacja publiczna koncentruje się na konkretach i użyteczności dla obywatela: warunkach, terminach, procedurach, skutkach regulacji. Jeśli przekaz jest opisowy, neutralny i nie sugeruje, na kogo głosować ani kogo popierać, bardziej prawdopodobne, że mamy do czynienia z informowaniem, a nie agitacją.

Czy państwo może prowadzić kampanię w czasie wyborów?

Państwo jako instytucja nie powinno prowadzić kampanii wyborczej na rzecz żadnej partii czy kandydata. W demokratycznych standardach obowiązuje zasada neutralności aparatu państwowego – urzędy mają służyć wszystkim obywatelom, niezależnie od ich poglądów, i nie mogą wykorzystywać swojej pozycji do agitacji.

W czasie kampanii instytucje publiczne nadal muszą informować o programach, zmianach prawa czy naborach do projektów. Problem zaczyna się wtedy, gdy treść i forma tych komunikatów upodabniają się do spotów wyborczych, a oficjalne działania są wykorzystywane do wzmacniania przekazu jednej opcji politycznej.

Czy wykorzystywanie środków publicznych w kampanii wyborczej jest legalne?

Wydatkowanie środków publicznych na kampanię stricte wyborczą partii lub kandydata jest co do zasady niedopuszczalne – finansowanie agitacji powinno odbywać się z funduszy partyjnych i komitetów, a nie z budżetu państwa. Sporne są natomiast tzw. kampanie informacyjne ministerstw czy samorządów prowadzone tuż przed wyborami.

Jeśli kampania finansowana z pieniędzy podatników rzetelnie informuje o przysługujących prawach, programach i procedurach, mieści się w roli państwa. Jeśli jednak eksponuje logo partii, nazwiska polityków, hasła wyborcze lub przedstawia wybiórczą, skrajnie pozytywną wizję działań rządu, może zostać uznana za niezgodne z zasadą neutralności wykorzystanie środków publicznych.

Jaką rolę w kontroli propagandy państwowej odgrywają KRRiT, sądy i organy wyborcze?

Organy wyborcze, rady nadzoru nad mediami (jak KRRiT), sądy administracyjne i organy kontroli finansów publicznych mają narzędzia do reagowania na nadużycia: mogą nakazywać usunięcie materiałów, nakładać kary finansowe, stwierdzać naruszenia zasad prowadzenia kampanii czy dyscypliny finansów publicznych.

W praktyce problemem jest często czas reakcji oraz rozbieżne interpretacje przepisów. Postępowania trwają długo, a rozstrzygnięcia często zapadają już po wyborach. Dlatego obok formalnej kontroli duże znaczenie mają standardy polityczne i presja opinii publicznej – bez nich nawet najlepsze przepisy nie gwarantują rzeczywistej neutralności państwa.

Dlaczego granica między informacją a propagandą szczególnie zaciera się przed wyborami?

Przed wyborami rządzący mają silną pokusę, by każdą inwestycję, program czy zmianę prawa prezentować jako dowód własnej skuteczności i argument za pozostaniem u władzy. Jednocześnie instytucje publiczne muszą normalnie funkcjonować i komunikować swoje działania. W efekcie ta sama konferencja prasowa czy spot reklamowy może formalnie uchodzić za „informacyjny”, a faktycznie spełniać funkcję kampanijną.

Granica zaciera się zwłaszcza wtedy, gdy: komunikaty są intensywniejsze tuż przed wyborami, ton przypomina spoty partyjne, pojawiają się odniesienia do przeciwników politycznych, a symbole państwowe i zasoby publiczne (np. media publiczne) są używane do wzmocnienia przekazu korzystnego dla rządzących.

Jak jako obywatel mogę bronić się przed propagandą państwową?

Podstawowym narzędziem jest krytyczne myślenie i weryfikacja źródeł. Warto porównywać przekazy z różnych mediów, sprawdzać dane w oficjalnych dokumentach i raportach oraz zwracać uwagę na język: im więcej emocji, haseł i personalnych ataków, a mniej konkretów, tym większe ryzyko propagandy.

Można też korzystać z praw obywatelskich: składać wnioski o dostęp do informacji publicznej, zgłaszać zastrzeżenia do organów nadzorczych (np. KRRiT, komisji wyborczych), a także wspierać niezależne media i organizacje watchdogowe monitorujące działania państwa w czasie kampanii. Im większa świadomość społeczna, tym trudniej nadużywać aparatu państwowego do celów partyjnych.

Esencja tematu

• Granica między informacją publiczną a propagandą w kampanii jest wyjątkowo krucha, bo w obu przypadkach nadawcą jest państwo, a przekaz dotyczy tych samych działań rządu i instytucji.
• Informacja publiczna ma służyć obywatelom: umożliwiać kontrolę władzy, korzystanie z praw, przejrzystość decyzji oraz być rzetelna, kompletna, neutralna politycznie i dostępna dla wszystkich.
• Propaganda polityczna koncentruje się na kształtowaniu emocji i postaw sprzyjających władzy, jest intencjonalna, stronnicza, selektywnie dobiera fakty, podkreśla przywódców i często wykorzystuje półprawdy.
• Nadużyciem jest sytuacja, gdy do przekazu o wyraźnie propagandowym charakterze wykorzystywane są zasoby publiczne: pieniądze podatników, urzędy, media publiczne czy oficjalne kanały komunikacji państwa.
• W okresie kampanii granica między informacją a propagandą zaciera się szczególnie wtedy, gdy oficjalne komunikaty intensyfikują się tuż przed wyborami, przybierają formę spotów wyborczych lub zawierają ataki na przeciwników.
• Standardy demokratyczne wymagają neutralności państwa i urzędników: zakazu agitacji w godzinach pracy, niewykorzystywania infrastruktury służbowej do celów kampanijnych oraz powstrzymania się od łączenia wydarzeń państwowych z przekazem wyborczym.
• Ze względu na liczne „szare strefy” (np. uroczyste otwarcia inwestycji z udziałem kandydatów) kluczowe jest tworzenie i stosowanie jasnych, praktycznych kryteriów oceny, kiedy państwo przekracza neutralność i staje się stroną kampanii.